Tid for edruelighet

TID FOR EDRUELIGHET

Dag Ingvar Jacobsen, professor, UiA

De siste ukers diskusjoner om fylkes- og kommunesammenslåing har antatt en så ensidig tone at kritiske innvendinger står i fare for å bli demonisert.

”Er du i mot utviklingen?” er spørsmålet man blir møtt med hvis man prøver å påpeke at sammenslåinger kanskje ikke er veien til lykke og fremgang. Forskningen på feltet kan i alle fall ikke konkludere så bombastisk som enkelte politikere, journalister og andre har en tendens til å gjøre.

For det første skal man ikke overdrive betydningen av fylkes- og kommunegrenser. Næringsliv – og folk flest – merker disse grensene lite i det daglige. Dette gjenspeiles også i at både familier og enkeltmennesker i stadig større grad finner det mulig å bo et sted og arbeide et annet. Bedre infrastruktur har også gjort det mindre viktig for bedrifter hvor de etablerer seg, så lenge de er sentralt plassert i forhold til arbeidskraft og transportårer.

For det andre skal man heller ikke overdrive de økonomiske gevinster ved kommunesammenslåing. Antakelsen om at det er store penger å tjene baserer seg på et relativt tynt empirisk grunnlag. De beste beregninger som er foretatt av Statistisk Sentralbyrå, er basert i all hovedsak på regnskapstall, og viser at de største innsparingene kan komme gjennom en rasjonalisering av kommuners og fylkeskommuners administrasjon. Kort sagt, man tror at det blir færre høvdinger og flere indianere ved å lage færre og større enheter.

Vel, her skal man være klar over at selv Statistisk Sentralbyrå er forsiktige i sine konkusjoner. Innsparinger ved sammenslåing blir til en viss grad spist opp av at flere mennesker må reise lenger for å motta offentlige tjenester. Videre påpekes det at de administrative stordriftsfordelene ser ut til å være tatt ut når kommunestørrelsen nærmer seg 10000 innbyggere. Over denne befolkningsstørrelsen begynner det å påløpe såkalte stordriftsulemper, noe som blant annet medfører at kostnader til administrasjon igjen begynner å stige. Det koster å styre og lede store, komplekse organisasjoner. Skulle man forfølge innsparingsargumentet slavisk, ville vel dette også bety at store kommuner som Kristiansand og Arendal burde splittes opp i flere mindre kommuner?

Og det blir enda verre. Forskning fra blant annet Danmark viser at, hvis man legger andre data enn regnskapstall til grunn, det kanskje ikke er så mye å spare på administrasjon i det hele tatt ved sammenslåing. I stedet for å være en reell innsparing kan reduksjon i administrative kostnader rett og slett forklares ved at man i store organisasjoner ”skjuler” kostnadene på andre steder i regnskapene. Kostnadene kalles bare noe annet enn administrasjon.

For eksempel vil man i mange store kommuner overføre administrative oppgaver til skoler, sykehjem og andre institusjoner. Her blir de samme oppgavene videre delegert og fordelt innad i organisasjonen. I regnskapene er det likevel bare lederen og staben som registreres som administrasjon, ikke alle de andre som også befatter seg med administrative oppgaver i det daglige. Slik blir administrasjonskostnader luket ut av regnskapene. Tar man hensyn til dette viser dansk forskning fra institusjonsomsorgen at det faktisk er slik at administrative kostnader øker omtrent lineært med økende kommunestørrelse.

Men har ikke norske kommuner og fylkeskommuner høyere kostnadsnivå enn sine danske og svenske naboer? Jo, men sammenligningen med disse landene halter. Når det gjelder Danmark må vi ta hensyn til at landet har en ganske forskjellig geografi fra Norge. For å si det pent. Store befolkningsmengder er relativt tett konsentrert, og avstander er relativt små, noe som gir et lavere kostnadsnivå. Nå viser også de siste rapporter om strukturreformen i Danmark at man enda ikke har klart å ta ut noen effektiviseringsgevinst av sammenslåingen. Tvert om ser kostnadene ut til å ha økt.

Sverige da? Igjen er sammenligningen relativt dårlig, selv om Sverige ligner Norge mer geografisk. Det svenskene har gjort, og det for mer enn tredve siden, er å foreta en dramatisk sentralisering. Det er gjennom avfolkning av bygda, og satsing på regionale og nasjonale sentra – byer – at man har fått en mer effektiv offentlig sektor.

Her er vi ved et kjernepunkt når det gjelder kostnadsbesparelser, nemlig at den største økonomiske gevinsten neppe er knyttet til å fjerne kommune- eller fylkesgrenser, men heller til sentralisering. Det som er effektivt er at mange mennesker bor tett sammen. Å ha en haug med mennesker spredt ut over hele landet er i økonomisk forstand svært dyrt. Men desentralisert bosetting er en nasjonal målsetting, og det er tvilsomt at sammenslåing vil bli fulgt opp av tiltak for å øke sentraliseringen. Dermed vil nok mange effektiviseringsgevinster forbli urealisert.

Helt til slutt må vi også trekke inn mulige demokratiske effekter av sammenslåinger. Motstandere av sammenslåing hevder at lokaldemokratiet vil lide. Det er en høyst tvilsom påstand. Forskning klarer ikke å påvise at politisk aktivitet eller interesse er særlig forskjellig i store og små kommuner. Formen på politisk aktivitet varierer noe, men engasjementet kan neppe sies å variere særlig mye.

De demokratiske problemet med dagens kommune- og fylkesstruktur er heller knyttet til at det vokser fram ulike politiske mellomnivåer av typen regionråd eller –ting. Dette er politiske organer uten representanter som står til valg, noe som øker avstand mellom folk og representanter. Slike organer medvirker også til å gjøre et allerede komplisert politisk system enda mer komplekst. Færre kommuner og fylkeskommuner vil gjøre slike politiske organer overflødige, og dermed medfører klarere politisk ansvar. Det er en demokratisk gevinst.

Så om man er for eller mot sammenslåing vil måtte basere seg på hvordan man vektlegger slike argumenter og hva man tror vil skje. Men at sammenslåing er et være-eller-ikke-være-spørsmål for Sørlandet er å skyte et godt stykke over mål.

Kommentarer