Tenk på et tall

Tenk på et tall

Når det argumenteres med at kommunestrukturen er «dyr», er det mye som tyder på at man retter baker for smed.

Les artikkelen på fvn.no:

Dag Ingvar Jacobsen, professor, UiA

Kommunestrukturen i Norge er en stadig kilde til debatt. Slik sett føyer Fædrelandsvennens skisse over et nytt kommunekart for Agder seg fint inn i en lang rekke debattinnlegg. Også argumentene er kjente, til dels repetitive. Fremst i rekken av argumenter kommer som vanlig økonomiske innsparinger, der det med bred penn tegnes et bilde av dagens kommunestruktur som «dyr og ineffektiv».

Det ser ut som om mange har bestemt seg for at det må være mye penger å tjene på kommunesammenslåinger, så da hjelper det nok lite å komme med mer nyanserte argumenter. Men at det er håpløst er som kjent ingen god grunn til å gi opp. Så her kommer da nok en gang noen argumenter som kanskje kan helle litt kaldt vann i blodet til de ivrigste tilhengere av kommunesammenslåinger ut fra økonomiske innsparinger.

Argumentasjonen om store innsparingsmuligheter er i all hovedsak knyttet til såkalte stordriftsfordeler. I kommunal sammenheng vil dette si at man oppnår lavere gjennomsnittskostnader per produsert enhet – for eksempel knyttet til undervisning av en elev eller pleie av en pasient. Dette vil igjen måtte oppnås gjennom en høyere kapasitetsutnyttelse. I praksis kan dette for eksempel bety at man fyller opp klasser med flere elever, og dermed får færre lærere per elev, eller at en person kan fylle opp dagen med flere arbeidsoppgaver, for eksempel innenfor planlegging eller administrasjon.

At det er slike stordriftsgevinster å hente ut i norske kommuner er hevet over enhver tvil. Problemet er at alle de gode empiriske analyser vi har av kommunestørrelse og gjennomsnittskostnader tyder på at stordriftsfordeler i all hovedsak er tatt ut ved en kommunestørrelse på omtrent 5 000–10 000 innbyggere.

I en grundig analyse gjennomført av Statistisk sentralbyrå med den fengende tittelen «Sammenligning av simultane og partielle analyser av kommunenes økonomiske atferd» (Rapport nr. 25/2005) påviser forfatterne at stordriftsfordeler er betydelige opp til 5 000 innbyggere, men at de så flater ut og forsvinner når kommunene blir større enn dette. Sagt litt mer teknisk, viser analysene at kommunestørrelse ikke har noen signifikant effekt på kostnader per tjeneste når den overstiger ca. 5 000 innbyggere.

Hvis minimumsstørrelsen på en norsk kommune skulle være 5 000 innbyggere, ville dette medføre en halvering av antall kommuner. Går vi tilbake til Agder, kan vi fastslå at mer enn halvparten av de 30 kommunene er over – til dels godt over – denne kritiske størrelsen. Altså er det økonomiske innsparingspotensialet gjennom stordriftsfordeler allerede tatt ut for de fleste Agder-kommunene. Dette vil blant annet gjelde de aller fleste kommunene i Lister-regionen, Kristiansandsregionen og Arendalsregionen.

Ser vi på de gjenværende kommunene – de under 5 000 innbyggere – kjennetegnes de alle ved å være kommuner med store arealer, ofte med betydelige avstander til nærmeste store sentrum. Her må eventuelle stordriftsfordeler realiseres gjennom en sentralisering av tjenester, altså færre og større skoler, færre og større sykehjem, færre og større kommuneadministrasjoner. Tjenestetilbud og kommuneadministrasjon måtte for eksempel flyttes fra Farsund og Kvinesdal til Lyngdal, eller fra Valle og Byglandsfjord til Evje.

Og her er vi ved et hovedpoeng. Det er ikke kommunestrukturen i Norge som er dyr, det er bosettingen. Norge har i hele etterkrigstiden hatt en eksplisitt politikk om at «hele landet skal tas i bruk», noe som har ført til en – i internasjonal sammenheng – svært spredt bosetting. At en slik desentralisering koster er det ingen tvil om. Det er denne viljen til å opprettholde spredt bosetting som er dyr – om den er ineffektiv er vanskeligere å si – ikke kommunestrukturen i seg selv.

Når det argumenteres med at kommunestrukturen er «dyr», er det mye som tyder på at man retter baker for smed. Det er lettere å snakke om kommunesammenslåing enn om sentralisering. Men det er sentralisering som må til om det skal foretas noen økonomisk effektivisering. Dette skjønte man i Sverige allerede på 1960- og -70-tallet der kommunesammenslåing gikk sammen med en sterk sentralisering. Alle som har kjørt gjennom den svenske landsbygda, vet hva dette har medført.

Nå må det understrekes at det finnes mange andre grunner enn økonomi til å være positivt til kommunesammenslåinger. Enkelte områder, for eksempel Kristiansandsregionen, er i ferd med å utvikle seg til et integrert bo- og arbeidsområde, der folk jobber i en kommune og bor i en annen. Bedret infrastruktur og høyere individuell mobilitet bidrar til at kommunegrenser blir mindre funksjonelt tilpasset enn tidligere. I slike tilfeller kan kommunesammenslåing være riktig for å få en mer helhetlig styring og utvikling regionen.

Det å utvikle store nok fagmiljøer på sterkt spesialiserte områder, for eksempel innenfor barnevern og pedagogiske spesialtilbud, er også et argument for større kommuner, selv om mye tyder på at dette også kan løses gjennom tettere og mer formalisert interkommunalt samarbeid. Til slutt kan det også trekkes fram demokratiske argumenter for større kommuner, nemlig om at beslutningstakere i svært små kommuner ofte kan mistenkes for ikke å holde nok avstand til innbyggerne. Slik kan mistanker om «vennetjenester», «trynefaktor», og i verste fall korrupsjon, lett få god grobunn i små kommuner.

Debatt om kommunestruktur er viktig og nødvendig, og det er mange gode argumenter for færre og større kommuner. Men i fremtiden hadde det vært fornuftig med litt mindre forventninger om store økonomiske innsparinger. Hvis man da ikke også samtidig går sterkt inn for sentralisering.

Kommentarer