Knutepunkt eller demokratisk floke?

Knutepunkt eller demokratisk floke?

I spenningsfeltet mellom effektivitet og demokrati skal Knutepunkt Sørlandet og andre interkommunale samarbeidsordninger utvikle seg i tiden fremover.

Av Dag Ingvar Jacobsen, professor, UIA

Les artikkelen på fvn.no:

Kommunenes produksjon av tjenester til sine innbyggere har endret seg til dels dramatisk i de senere år. Fra å være noe den enkelte kommune hadde hånd om helt alene, har interkommunalt samarbeid i løpet av noen tiår blitt et helt vanlig fenomen som alle kommuner i Norge er involvert i. Denne utviklingen har gått gjennom tre «bølger».

Første bølge var utvikling av konkret prosjektsamarbeid, gjerne mellom to eller tre kommuner, for eksempel knyttet til barnevern, planlegging, legevakt og lignende. Dette skjedde i stor grad uten noen overordnet styring, men på initiativ fra fagfolk som jobbet med de enkelte sakene. Den andre bølgen besto av opprettelse av administrative koordineringsorganer, ofte gjennom faste etatssjefs- eller rådmannsmøter. Siste bølge er en institusjonalisering av det politiske samarbeidet. Gjennom såkalte regionråd der politikere fra samarbeidende kommuner deltar, skal politikerne «settes i førersetet» i utviklingen av det interkommunale samarbeidet. Den politiske styringen skal styrkes.

Her på Agder har vi flere slike regionråd, og for Fædrelandsvennens lesere er nok representantskapet i Knutepunkt Sørlandet det mest kjente. Det er et formelt, politisk samarbeid mellom Kristiansand, Søgne, Songdalen, Vennesla, Iveland, Birkenes og Lillesand, og strekker seg altså over begge fylkene. Universitetet i Agder har i den senere tid, gjennom studenters forskningsarbeid knyttet til masteroppgaver, satt søkelyset på hva slags demokratiske konsekvenser et slikt politisk samarbeid over kommunegrenser kan ha.

Problem nr. 1: Svekket ansvarlighet overfor folket.

Et grunnleggende prinsipp i vårt representative demokrati er at politikerne med jevne mellomrom skal holdes ansvarlig overfor folket. Dette gjøres vanligvis gjennom valg. Politikerne som sitter i representantskapet for Knutepunkt Sørlandet er ikke valgt av folket, men av de deltakende kommunestyrene. Slik er representantene «folkevalgtevalgte» og ikke folkevalgte.

Dette kan se ut som et alvorlig problem i teorien, men er det neppe i praksis. I dag er det relativt lite myndighet som er overført til knutepunktets representantskap, og kommuneloven begrenser muligheten for en for sterk overføring. Representantskapet fremstår dermed i stor grad som et diskusjonsforum, ikke et beslutningsorgan. Vedtak fattes fremdeles i de enkelte kommunestyrer. Selvfølgelig vil en anbefaling fra representantskapet ha betydning for hva slags beslutninger kommunestyrene fatter, men det sentrale er at kommunestyrene enda har direkte kontroll. Dermed skulle demokratiet i stor grad være sikret.

Man kan jo også snu på det, og si at et regionråd representerer en styrking av demokratiet. Alternativet er et interkommunalt samarbeid uten et overordnet politisk nivå, noe som heller ikke er særlig demokratisk. Det som virker klart, er at medlemmer i representantskapet som er intervjuet, i liten grad føler at dette er et demokratisk problem, og heller betrakter ordningen som en styrking av den politiske styringen.

Problem nr. 2: Representantskapet blir en arena for den politiske eliten.

Forskning på kommunal politikk viser at det er en tendens til at det etter hvert valg skapes et A- og et B-lag av politikere. Noen politikere – ofte de med lang erfaring, sentrale posisjoner og verv – utgjør A-laget, mens nykommerne i mange tilfeller opplever seg mest som «demokratisk staffasje». Ut fra denne observasjonen kan man frykte at opprettelsen av enda et politisk organ – representantskapet i knutepunktet – vil forsterke slike elitetendenser.

En rask kikk på dagens sammensetning av representantskapet viser at det ikke akkurat er befolket av nykommerne. Mens mer enn 60 % av politikerne i kommunestyrene til kommunene som deltar i knutepunktet er politikere i sin første periode, er det bare 7 % nykommere i knutepunktets representantskap. I tillegg er det en tung overvekt av ordførere og varaordførere, gruppeledere og formannskapsmedlemmer.

Likevel, når politikere som står utenfor representantskapet intervjues, tyder lite på at de føler seg ekskludert. Igjen er det den kontrollen som tross alt ligger i de enkelte kommunestyrer som trekkes fram. Gjennom denne direkte kontrollen av knutepunktet får også de mer perifere politikerne en opplevelse av styring og kontroll.

Problem nr. 3: Rolleblanding og rollekonflikt.

For kommunepolitikere representerer knutepunktet noe nytt og utfordrende. På den ene siden skal politikerne – som kommunestyrerepresentanter – være talspersoner for sin kommune, og hevde interessene til «sin» kommune. Muligens på bekostning av andre, konkurrerende kommuner. På den andre siden forventes det at politikerne – som deltakere i det interkommunale samarbeidet – skal ivareta fellesskapets interesser, det vil si det som tjener alle de deltakende kommunene best.

Her ligger det flere mulige konflikter. For eksempel kan lokalisering av en felles interkommunal tjeneste bety at kommunale arbeidsplasser flyttes fra en kommune til en annen. Hva slags rolle inntar politikerne da? Inntas rollen som kommunerepresentant, kommer kritikken mot «egoisme» og «snevre egeninteresser». Inntas rollen som fellesskapsrepresentant, kommer kritikken om manglende «kamp for vår kommune».

I de intervjuer som er foretatt hittil, er det lite som tyder på at deltakende politikere oppfatter dette problemet som særlig presserende. Hvorfor det er slik, vet vi lite om, men en åpenbar forklaring kan være at knutepunktet fram til i dag i liten grad har hatt saker som satt slike rollekonflikter på spissen.

I dag virker det som om politikerne i de deltakende kommunene er ganske fornøyd med knutepunktet. Og ikke bare fornøyd, de fleste fremhever det som helt nødvendig. De demokratiske problemene virker også små, noe som høyst sannsynlig skyldes den sentrale stilling de enkelte kommunestyrer tross alt enda har. Men med så mye makt plassert i kommunestyrene åpner det seg også en fare for at representantskapet bare blir en arena for «prat». Skal innflytelsen og effektiviteten økes, må også mer myndighet overføres til representantskapet. Men da er det mye som tyder på at de demokratiske problemene som er skissert ovenfor vil forsterkes.

Velkommen til dilemmaet mellom effektivitet og demokrati. I dette spenningsfeltet skal Knutepunkt Sørlandet – og alle andre interkommunale samarbeidsordninger i det ganske land – utvikle seg i tiden fremover.

Kommentarer