Tar dr. philos.-graden på kommuneadministrasjonens makt

Dette er spørsmål som førsteamanuensis Dag Ingvar Jacobsen ved Fakultet for økonomi og samfunnsfag tar opp i sin avhandling – ”Politikk og administrasjon på lokalt nivå – den lokale administrasjonens politiske makt” - for dr. philos. graden ved institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Tromsø.

Disputerer 25. mai i Kristiansand

Avhandlingen forsvares i Kristiansand den 25. mai, i rom B2-003 på Kampus Kristiansand (Gimlemoen), slik:

· Kl. 09.15: Prøveforelesning: Konsekvenser av rettsliggjøring av offentlig politikk for maktrelasjoner og demokratisk praksis i kommunene.

· Kl. 10.15 : Forelesning med selvvalgt emne: Fragmentering og integrasjon i norske kommuner – politisk retrett eller vitalisering?

· Kl. 12.15: Disputas: Politikk og administrasjon på lokalt nivå – den lokale administrasjonens politiske makt. En studie av lokalpolitikere og kommunale administrative ledere i 30 sørlandskommuner.

 

- Godt å være ferdig nå

For å belyse spørsmålene ovenfor har Dag Ingvar Jacobsen studert kommunepolitikere og fast ansatte kommunebyråkrater i samtlige kommuner i de to fylkene Aust- og Vest-Agder gjennom to datainnsamlinger i perioden 2000 til 2003. Resultatene foreligger nå i form av fem publiserte artikler og en monografi.

- Det har vært spennende å holde på. Jeg liker å forske, og temaet er interessant. Men det er ikke til å stikke under en stol at det er godt å være ferdig med dette prosjektet nå. Særlig de to siste årene har til dels tatt på, sier han.

Harmoni og samarbeid

Avhandlingen tilnærmer seg hovedproblemstillingen – kommunebyråkratiets politiske makt – fra flere ulike vinkler. For å kartlegge hvor mektig kommunebyråkratiet er i forhold til andre aktører i lokalsamfunnet ble både politikere og byråkrater bedt om å rangere dem de mente var mektigst. I denne rangeringen kom lokalpolitikere, lokale byråkrater og statlig nivå ut som omtrent like mektige.

- Men hva er det som kjennetegner relasjonen mellom politikere og byråkrater? Konflikt eller samarbeid?

- I all hovedsak er forholdet mellom de to gruppene preget av harmoni og samarbeid, ikke konflikt. Ikke minst har politikerne generelt sett svært stor tillit til at byråkratiet opptrer å tråd med de signaler og ønsker som politikerne sender ut. Byråkratene oppfattes som lojale, og det er svært lite variasjon i denne tilliten mellom medlemmer av ulike politiske partier, sier han.

Dette betyr imidlertid ikke at byråkratene opptrer som ”politiske nikkedokker”. I diskusjonen fram til politiske vedtak fattes fremstår byråkratene som en gruppe som holder den faglige friheten høyt. De sier hva de mener er faglig best, uansett hvor lite populært dette er blant politikerne, men er svært forsiktige med å gå ut i media med slike uenigheter. Og når politiske vedtak er fattet, virker det som om byråkratene forsøker å iverksette så lojalt som mulig, selv om de personlig ikke er enige i det politiske vedtaket.

Ingen systematisk uenighet

- Går vi enda lenger inn i problemstillingen, og stiller spørsmål ved hvor uenige politikere og byråkrater egentlig er, får vi et litt overraskende resultat, nemlig at det er vanskelig å finne noen systematisk uenighet mellom de to gruppene.

- Heller enn å finne interesseforskjeller mellom politikere og byråkrater, så finner vi ganske store interessevariasjoner internt i politiker- og byråkratgruppene.

Spesielt stor er forskjellen mellom medlemmer av ulike politiske partier, noe som er en indikasjon på at partipolitikken også er høyst relevant på lokalt nivå i norsk politikk.

- Akkurat dette var jeg en smule overrasket over – altså at de er tydelige politiske skillelinjer også på det lokalpolitiske plan. Mange tror at det er mindre politisk skille lokalt, når lokale saker tas opp. Men det er altså ikke tilfellet, sier Dag Ingvar Jacobsen.

Ingen rådmannsvelde

Jacobsens undersøkelse har forsøkt å belyse et svært vanskelig spørsmål, nemlig: Hvor mye makt har den lokale administrasjonen i forhold til de valgte kommunepolitikere?

- Frykten har i mange sammenhenger vært at politikere – som er legfolk inne i korte perioder – alltid vil ende opp som dilettanter i forhold til en fast ansatt og profesjonelt utdannet administrativ stab. Dermed kunne man betrakte administrasjonen like mye som et problem som en hjelpende hånd, og dermed som en demokratisk trussel.

- Men, helt generelt, og nå ser vi bort fra alle de variasjoner som er påvist gjennom denne studien, er det altså lite som tyder på at norske kommuner står fram som ”rådmannsvelde” eller ”byråkratiske diktaturer”.

Landsbyliv på norsk

Bildet som i stedet trer fram av kommuneadministrasjonene i Agder-kommunene er nærmere det Heclo & Wildawsky (1974) kalte for ”landsbyliv”. Begrepet ble brukt for å betegne de relasjoner, den kultur og det klima som betegnet forholdet mellom aktører – både politiske og administrative – det engelske regjeringsapparatet (Whitehall). Hovedfokus i den studien var på forholdet mellom Finansdepartementet (the Treasury) og de andre departementer/ministere. Her beskrives det politiske og administrative miljø som å bestå i stor grad av felles verdier, en felles kultur og en felles utdanningsbakgrunn.

Også i denne studien er det et generelt klima av tillit mellom sfærene, lav grad av konflikt, liten uenighet i mange sentrale spørsmål, og en respekt for ulike ståsteder og verdier. Det betyr selvfølgelig ikke et totalt fravær av konflikter, men at de er mer saksavgrensede og skiftende. Men det er helt klart at samarbeid et vanligere fenomen enn maktbruk og konflikt.

- At dette gir administrasjonen en stor innflytelse er også klart, men det er en innflytelse oppnådd gjennom et samarbeid mellom folkevalgte og fast ansatte spesialister. Legkunnskap kobles med fagkunnskap, og sammen utøver dette en betydelig innflytelse over utviklingen i kommunen, sier Jacobsen.

Elitedannelse og todeling

Samtidig har Jacobsen funnet at det er tegn på ”elitedannelse” innad i den kommunale organisasjonen.

- De mest sentrale politikerne og administratorene har stort grad av sammenfall mellom interesser på flere områder, de opplever forholdet til hverandre som mest avklart og de har høyest tillit til hverandre. Dette er kanskje ikke så rart når en tenker på det – både sentrale politikere og administratorer har som oftest samarbeidet i en årrekke, og det ville ikke gått an dersom de hadde vært uenige i de fleste sakene.

- Det er også slik at de politikere som innehar de mest sentrale posisjoner vil ofte falle sammen med å være representanter for det som danner en politisk majoritet. Dermed kan de med rette til en viss grad hevde at administrasjonen er et apparat for iverksetting av ”deres” politikk. At dette ikke nødvendigvis er populært blant politiske motstandere, er imidlertid ikke vanskelig å forstå.

En slik fortolkning støttes av den systematisk avvikende holdning som medlemmer av FRP utviser. FRP er om noe et marginalisert parti i de studerte kommunene, og kan godt befinne seg i en situasjon der de føler seg ”utstøtt av det gode selskap” og dermed ikke får noe politisk gjennomslag.

Samarbeid dominerer

Tross tendenser til elitedannelse står imidlertid Jacobsens hovedkonklusjon fremdeles fast, nemlig at samarbeid ser ut til å dominere relasjonen mellom politikk og administrasjon i de studerte kommunene, ikke konflikt og maktbruk.

- Variasjonene som finnes er relativt små. Dette burde vel neppe overraske alt for mye. For det første er det ikke noe nytt at de skandinaviske land, og kanskje spesielt Norge, er et land preget av en grunnleggende harmonisk kultur.

- Og selv om Norge er blitt et betydelig mer pluralistisk land med mange flere potensielle konflikter siden 1970-tallet, er det liten tvil om at landet må betegnes som et absolutt ”lavkonfliktland". At dette også vil smitte over på forholdet mellom politikk og administrasjon burde derfor ikke forbause noen, sier Dag Ingvar Jacobsen.

Eneste undersøkelse over tid

Jacobsens omfatende undersøkelse av forholdet mellom politikere og administratorer i kommunene i Agder er et verdifullt bidrag til økt forståelse av hvordan det komplekse samarbeidet mellom de to gruppene foregår. Arbeidet er også enestående ved at dataene er samlet inn ved begynnelsen og ved slutten av en valgperiode, og dermed gir et bilde av forholdene over tid. Det er han alene om til nå.

- For meg som akademiker og forsker har det også vært tilfredsstilende å sette funnene mine fra kommunene opp mot teorier som er framsatt på området, for å se om de stemmer. Særlig har det vært interessant å se at virkeligheten ikke gir støtte for at det eksisterer en grunnleggende konflikt – slik det ofte beskrives, særlig i økonomisk forstand – mellom politikere og administrasjonen, i alle fall her i Agder, sier han.

Personalia

Dag Ingvar Jacobsen (47) er født på Stord, men oppvokst og nå bosatt i Kristiansand. Han er utdannet som Cand. Polit. i statsvitenskap fra Universitetet i Oslo i 1986. Jacobsen har vært ansatt i Statskonsult 1986-87 og i Agderforskning 1987-89. Siden 1989 har han vært ansatt ved Høgskolen i Agder, fra 1995 som førsteamanuensis. Han har også vært førsteamanuensis II ved Universitetet i Tromsø siden 2003. Jacobsen har hatt forskningsopphold ved Universite d’Aix-en-Provence (Frankrike) 1995-96 og ved Universitta di Bari (Italia) 2003-2004.

Kontaktperson: Dag Ingvar Jacobsen, Høgskolen i Agder, telefon 38 14 15 28 eller E-post: dag.i.jacobsen@hia.no

 

Kommentarer